深入解读两院两部《关于加强减刑、假释案件实质化审理的意见》

内容导引：2021年12月1日，最高人民法院与最高人民检察院、公安部、司法部联合发布《关于加强减刑、假释案件实质化审理的意见》，涵盖准确把握实质化审理基本要求、严格审查实体条件、切实强化案件办理程序机制、大力加强监督指导及工作保障等内容。

背景：在全国政法队伍教育整顿工作中，违法违规办理减刑、假释、暂予监外执行案件被认为是需要集中整治的顽瘴痼疾之一。针对当前减刑、假释工作中存在的有关机关职能作用发挥不充分、少数案件处理结果不公正的现象，“两高两部”联合发布《关于加强减刑、假释案件实质化审理的意见》，旨在通过实质化审理，补齐制度短板，严格规范司法权的运行，提高司法权威和公信力。该意见贯彻全面依法审查、主客观表现并重、严格审查证据材料、根据不同情形区别对待等基本要求，明确了办理减刑、假释案件需要严格审查的实体条件，完善了相关程序机制，加强了监督指导以及工作保障。该意见的出台，是深化刑罚执行制度改革的重要举措，有效破除了制约减刑、假释案件审理程序功能发挥的制度机制障碍。对减刑、假释案件进行实质化审理，可以避免案件审理流于形式，有利于查清案件疑点和关键事实，提高案件审理质量，促进该程序回归司法程序，是以审判为中心的刑事诉讼制度改革的应有之义。对减刑、假释案件进行实质化审理，有助于改变以往司法实践中基本以刑罚执行机关报请为准的做法，促进减刑、假释案件审理程序中刑罚执行机关、检察机关和审判机关三方诉讼化机制的形成，切实强化检察机关的法律监督，保障减刑、假释制度立法目标的实现。

主要内容：

一、两院两部下发《关于加强减刑、假释案件实质化审理的意见》释放的重大信号

二、监狱机关须及时调整减刑假释申报工作重点

三、律师应助力“减刑假释案件实质性化审理”活动

01. 两院两部下发《实质化审理的意见》释放的重大信息：

2021年12月1日，最高法、最高检、公安部、司法部联合颁发《关于加强减刑、假释案件实质化审理的意见》（以下简称《实质化审理的意见》），释放了几大信号，值得公检法司系统深入学习理解，以便正确贯彻执行。第一大信号，强调要“切实防止将考核分数作为减刑、假释的唯一依据”。“认定罪犯是否符合减刑、假释法定条件，应当有相应证据予以证明；对于没有证据证实或者证据不确实、不充分的，不得裁定减刑、假释”。这就是说，强调人民法院对减刑假释审理，要向所有刑事案件审理一样，贯彻“以审判为中心”的实质化庭审宗旨。

第二大信号，监狱要培养专门的人员，以适应“实质化庭审诉讼”活动要求，要像律师一样参与法庭调查，回答审判长、检察机关的提问。除了熟知每一位减刑假释服刑人员的具体情况之外，还能够运用证据说原理，阐释证据的证明力。这对于监狱民警工作，无疑是一项新的挑战。或者，近期才采取让监狱的法律顾问，拓展出庭承担“实质化庭审诉讼”举证、说明等诸项任务。

之所以这样说，是因为《实质化审理的意见》对于监狱报送的服刑人员的材料，要求“在审查罪犯服刑期间改造表现的考核材料时，对于罪犯的计分考核材料，应当认真审查考核分数的来源及其合理性等，如果存在考核分数与考核期不对应、加扣分与奖惩不对应、奖惩缺少相应事实和依据等情况，应当要求刑罚执行机关在规定期限内作出说明或者补充。对于在规定期限内不能作出合理解释的考核材料，不作为认定罪犯确有悔改表现的依据。

上述规定至少涉及两个问题。

其一，监狱要承担“实质化审理”的“答辩”任务。这样详细的举证答辩，还需要监区民警、监狱狱政管理科和刑罚执行科等部门共同协作才能够实现。对于基层监狱一年几次繁重地申报减刑假释工作而言，无异于快达到“压垮”的临界程度。换句话说，也就是短时间内难以胜任。

其二，对比司法部2014年减刑假释报送申请材料的规定，可以看出，随着审查内容的增加，监狱基层民警的申报工作也将增加许多工作量，且是陌生的从未做过的。

2014年司法部关于《监狱提请罪犯减刑假释工作程序规定》第八条：监区或者直属分监区提请减刑、假释，应当报送下列材料：

1、《罪犯减刑（假释）审核表》；

2、监区长办公会议或者直属分监区、监区人民警察集体研究会议的记录；

3、终审法院裁判文书、执行通知书、历次减刑裁定书的复印件；

4、罪犯计分考核明细表、罪犯评审鉴定表、奖惩审批表和其他有关证明材料；

5、罪犯确有悔改表现或者立功、重大立功表现的具体事实的书面证明材料。

以上规定，是目前监狱民警熟知的，非常理解且重视的必做工作。然而，新《实质化审理的意见》要求：对于罪犯的认罪悔罪书、自我鉴定等自书材料，要结合罪犯的文化程度认真进行审查，对于无特殊原因非本人书写或者自书材料内容虚假的，不认定罪犯确有悔改表现。

那么，监狱不仅申报材料上填写罪犯入监时的文化程度，还要进一步提供罪犯入监以后，通过文化教育改造，书写能力是否有提高，达到了何种程度，现在的认罪悔罪书是否是本人所书写，是否以日常家信为佐证等等。

仅这一项，又将添加多少繁琐复杂的证明工作。公检法司系统应该明了我国监狱的“警囚比”很低，一个监区从领导到民警人数不多，还要负责台账、看监控、劳动、学习现场警戒，加上倒休轮班，警力非常紧张。疫情期间更是倍加艰辛。尤其是还承担监狱安全的重任，时刻防止服刑人员袭警、自杀、暴狱、脱逃等等。因此，这项规定如何切实贯彻，还有待于实践的检验。

02.监狱机关须及时调整减刑假释申报工作重点：

近年来，监狱服刑罪犯假释或刑满释放后再犯罪，一查发现，大多都曾在监狱服刑期间获得一次或多次减刑。

这便引起广大公众困惑，这样再犯罪的罪犯，当年怎么就能够在监狱获得减刑呢？从而质疑之声四起。甚至有人发声：谁给这样的罪犯减刑，就制裁谁。不得不说，社会各阶层及广大公众，还是非常缺乏对监狱、对监狱刑罚执行制度的了解。

事实上，我国今天的监狱系统，大墙内执法的神秘面纱已经褪色不少。

至2015年，我国监狱系统开展“狱务公开”已经发展到比较成熟全面的状态。各个监狱，对于每次获得减刑假释的服刑人员基本情况，都会在监狱网站公开，接受服刑人员家属及社会的广泛监督。

社会公众、服刑人员家属以及服刑人本人，对于监狱的执法理念、各类奖惩制度和服刑人员行为规范、计分考核制度，尤其是减刑、假释和暂予监外执行等制度，大都也可以通过各省监狱管理局的门户网站进行了解。

我国与国外不同，没有设定“法定假释”制度，即刑期过半或者三分之二，符合条件就能够获得假释。因此，国外假释犯的数量，远远超过我国。

我国监狱的假释率，虽然经过启动、实行社区矫正工作，除了有一度短暂扩大（山东省、四川省等）之外，目前仍然处于2%左右（全国不平衡）。

某种意义上，由于传统文化的影响，我国仍属于高监禁率的国家，如果不通过实行“减刑”制度，让服刑人员在希望中改造，其负面影响及后果，抑或难以估量。

目前，基层监狱要贯彻《实质化审理的意见》，应当及时调整减刑假释申报工作的重点和重心。也就是本文前述的，双手一起抓，一方面尽快培养专职、专门人才，承担开庭审理中一系列证明活动；另一方面，监狱应当聘任法律顾问或者专门从事减刑假释庭审出庭任务的律师，无须培训，立即就能轻车熟路地承担庭审证明任务。

03. 律师应助力“减刑假释案件实质性化审理”活动

无疑，《实质化审理的意见》这些新的规定，有助于严格审查减刑假释材料，严防虚假申报。但是，还会涉及一个效率问题。

《实质化审理的意见》将数次开庭。过去以来，人民法院办理监狱减刑假释审理，通常是派出法庭，到监狱里通过半天或一天活动，完成对一批（几十名）服刑人员的审理。

如今，要求贯彻庭审实质化，虽然不是“控辩双方”参与法定调查、法庭审理，但是必然存在一次开庭不能完成的工作，即对于限期补充的问题，就需要再次或再再次开庭审理。

当然，如果需要的话，反复开庭核实认定并没有错。但会导致这一批申报工作的时间延长。某种意义上，效力也是及时体现公正的保障。

因此，区别对待的落实，是否就意味着，同一批审理的申报人员，符合条件的先裁定；不符合条件的，等待监狱继续准备应答。

例如，《实质化审理的意见》要求，对于以下几类情形，需要严格把关。

首先，严格审查罪犯立功、重大立功的证据材料，准确把握认定条件。对于检举、揭发监狱内外犯罪活动，或者提供重要破案线索的，应当注重审查线索的来源。对于揭发线索来源存疑的，应当进一步核查，如果查明线索系通过贿买、暴力、威胁或者违反监规等非法手段获取的，不认定罪犯具有立功或者重大立功表现。

其次，为防止类似孙小果违法伪造申报实用新型专利的事件再发生，规定：对于技术革新、发明创造，应当注重审查罪犯是否具备该技术革新、发明创造的专业能力和条件，对于罪犯明显不具备相应专业能力及条件、不能说明技术革新或者发明创造原理及过程的，不认定罪犯具有立功或者重大立功表现。

第三，对于阻止他人实施犯罪活动，协助司法机关抓捕其他犯罪嫌疑人。在日常生产、生活中舍己救人，在抗御自然灾害或者排除重大事故中有积极或者突出表现的，除应当审查有关部门出具的证明材料外，还应当注重审查能够证明上述行为的其他证据材料，对于罪犯明显不具备实施上述行为能力和条件的，不认定罪犯具有立功或者重大立功表现。

严格把握“较大贡献”或者“重大贡献”的认定条件。该“较大贡献”或者“重大贡献”，是指对国家、社会具有积极影响，而非仅对个别人员、单位有贡献和帮助。对于罪犯在警示教育活动中现身说法的，不认定罪犯具有立功或者重大立功表现。

结语. 

值得肯定的是，这次颁发的《实质化审理的意见》，特别注重强调了内部监督和外部监督机制，以确保减刑假释庭审实质化的公正公平感。然而，也不得不指出，在如今刑事案件辩护全覆盖、充分保障服刑人员合法权益的形势下，并没有强调“依法申诉”不影响对认罪认罚的认定；同时，也遗忘了刑事律师在庭审实质化中能够发挥的重要作用。作为在刑事诉讼中，最了解被告人即后来的服刑人员的刑事律师，有能力在判决生效之前的最后一次会见中，依法辅导当事人，告知他到了监狱如何遵守监规纪律，遵守《服刑人员行为规范》，努力改造争取减刑假释……同时，刑事律师可以在接受委托的前提下，为服刑人员家属提供各类帮助，让他们理解监狱的阳光执法、理解罪犯在监狱里衣食住行都会得到国家财力和监狱民警的保障。总之，通过刑事律师的一系列依法助力服刑人员及家属的活动，最终实现助力监狱刑罚执行的伟大事业。

    政策原文：最高人民法院 最高人民检察院 公安部 司法部印发《关于加强减刑、假释案件实质化审理的意见》的通知